本文刊载于《学海》年第2期
政府供给与基层协商民主生长：基于三地实践的考察
张敏
（东南大学人文学院公共管理系南京）
内容提要：基层协商民主是我国基层治理与政治发展的一个重要方向，而且已经进入全国性扩散与应用的“操作阶段”。但是，在该种民主形式的生长路径及其主要推动因素的问题上尚缺乏针对性的理论探索。论文选取浙江温岭、四川彭州和云南盐津三地的基层协商民主为考察对象，发现政府主导下的实践与制度供给是推进基层协商民主生长的直接决定因素，这种生长路径又可称为“供给式协商”。政府供给是基层协商民主持续生长的重要保障，但也可能成为重要的制约因素。中国基层协商民主的政府供给具有结构性的非均衡特征，因而又给协商民主在基层治理中的可持续生长带了复杂性与不确定性，由此必须优化基层协商民主的政府供给体系。
关键词：基层协商民主政府供给基层协商民主生长
引言
继十八届三中全会对社会主义协商民主作了全面阐述之后，年2月与7月，中共中央分别公开了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》与《关于加强城乡社区协商的意见》。两份《意见》的出台意味着协商民主在基层的实践已经跨越理论阐述而直接进入实际操作与全国推广阶段。但是，在这种“扑面而来”的政治形势之下，协商民主在基层的生长路径是什么，推动基层协商民主持续生长的关键因素是什么，对于这些基本的问题，不论在理论层面还是在实践层面，我们尚缺乏针对性的认知。而在缺乏明确认知的情况之下，我们又如何能够更好地推进基层协商民主的健康发展呢？带着这样的问题意识，我们选取浙江省温岭市、四川省彭州市与云南省盐津县三地的基层协商民主实践，通过对三地实践的考察发现基层协商民主生长的路径特征及其关键推动因素。同时，温岭地处东南沿海，经济发达；彭州隶属成都市，在西部属于经济较为发达的地区；盐津同样也属于中国西部，却是国家级贫困县。这三地在全国具有代表性，因此，通过对它们基层协商民主实践的考察可以发现具有一般性的理论启示，为基层协商民主建设提供有益的理论借鉴。
一、基层协商民主兴起的一般逻辑
“基层”不是一个有确切意指的概念，就基层协商民主而论，其内涵和边界只能放在相关的语境中加以设定。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》为我们提供了最新表述。根据该意见，基层协商民主由三个部分组成：乡镇、街道的协商民主，这是发生在基层行政区划层次上的协商民主；行政村、社区的协商民主，这是从基层自治角度而言的协商民主；企事业单位的协商民主，这是发生在众多基层单位内部的协商民主。另外，该意见还提出要探索开展社会组织协商，表明社会组织协商民主也是基层协商民主的一个组成部分，是需要探索的一种协商民主形式。
推进基层协商民主是治理创新驱动的产物，因此，基层协商民主的出现也标志着基层治理模式开始转型。这种治理创新或者模式转型起因于我国长期以来的“单向性官僚行政”在当下社会发展中的不适应性。单向性官僚行政在行政目标上以贯彻政府意图为主要目的，在行政手段上以行政命令与压服为主要特征，在政府与社会的关系上则表现为群众社会对政府的服从。这种行政模式在国家与社会高度合一的计划经济时代与改革开放初期能够满足社会管理的需要，但是当社会转型发展到一定阶段，国家与社会相对分离，社会内部也开始普遍分化，社会不再能被政府简单代表的时候，单向性官僚行政的不适应性就逐渐释放出来。
基层治理模式的转型是必然的。一般而论，国家与社会关系格局的改变会重塑政府与社会的互动模式，这种改变也必然会投射到基层治理的模式中来。当国家与社会日趋分离并且社会力量开始增长时，政府对社会的单向管理会趋向政府与社会的双向互动，政府与社会共同享有社会管理的权力与资源。这一过程也将导致官僚制的重新建构，对当下的中国基层治理而言，首先要求单向性的官僚行政减少封闭性而增加开放性与包容性，以更好地“吸纳”不断增长的社会性治理力量，“吸纳”是政府实现与社会双向互动的重要手段。当吸纳的对象为普通群众时，也即让广大群众参与进公共事务的管理时，单向性的官僚行政就会逐渐趋向双向性的民主治理。
我国基层民主治理的转型符合公共行政变迁的一般趋势。在公共行政模式的谱系上，单向性官僚行政在本质上属于传统的官僚行政，尽管中国属于后发国家，但由于三十多年以来经济与社会的快速发展，西方发达国家官僚行政所具备的缺陷在中国也同样呈现，在这一点上中国与西方国家具有一致性，也反映出公共行政发展的一般规律。传统官僚行政的弊病根源于国家与社会关系的单向性建构，片面割断政府与社会的双向互动，在实践上则表现为行政理性的狂妄自大与对公众智力的不信任。民主治理是对传统官僚行政弊病进行救赎的一种方式，也是当代公共行政自反式批判的产物，也是21世纪公共行政发展的一般趋势。民主治理的价值在于提供了人们进行国家与社会关系重构的行动框架，建立起政府与社会的双向互动，建立起行政理性与社会理性的整合。对于变革中的中国来说，民主治理也是公共行政发展的一个方向。正如全钟燮所指出的，“无论是东方国家还是西方国家，都处于伟大的变革之中，这个进程既是治理的民主化”[1]。
公民参与是实现民主治理的基本策略。在当前的中国语境下，公民参与主要有选举民主与协商民主两种方式。“衡量中国公民参与状况最重要的环节有两个，即选举民主和协商民主。”[2]这两种公民参与的功能不同，选举民主的功能是选出基层治理中法定的“政治精英”，但是，国内外的民主实践表明，有选举民主并不一定有治理民主。[3]在基层治理的场域中，治理民主不仅要求选举民主，而且还需要广大的群众能够有效参与公共决策，后者才是治理民主的真正标志。协商民主的功能就在于为广大群众的决策参与提供一种可行的途径，协商民主也是吸纳公共参与的重要通道。
二、三地基层协商民主实践的历程回顾
浙江温岭、四川彭州、云南盐津三地的基层协商民主实践就是在上述的逻辑下展开的，多地陆续出现的协商民主表明在中国正在发生基层治理的变革。浙江温岭是较早进行协商民主实践的地方，通常认为，温岭市的协商民主肇始于年6月在松门镇举办的“农业农村现代化教育论坛”。农业农村现代化教育论坛是一种以反应民意、解决问题为目的民主对话活动，松门镇的做法在温岭市范围内得到及时的推广，出现了多种类似的活动形式，后来这些活动被统一称为“民主恳谈”。温岭市的基层协商民主就是在这些民主对话活动的基础上发展起来的。有学者把温岭基层协商民主的发展分为以“对话型民主恳谈”为主要内容的“初始形态”（-）、以“决策型民主恳谈”为主要内容的“深化形态”（-）与以“参与式预算”为主要内容的“发展形态”（年以后）三个阶段，及至年，参与式预算在温岭全市得以推广。[4]
温岭市的参与式预算以泽国镇与新河镇为代表，这两个镇的协商民主实践得到了学者的持久北京哪治疗白癜风比较好治白癜风贵阳哪家医院好